Aantekeningen inleiding Jacques Wallage Festival verbonden partijen,  Arnhem 29 aug. 2018.

  1. We spreken vandaag niet over een natuurverschijnsel. Bovengemeentelijke samenwerking is niet uit de lucht komen vallen.
  2. De schaal waarop we wonen en werken, produceren en recreëren, diensten verlenen, gaat moeiteloos over gemeente- en provinciegrenzen heen. We hebben ons openbaar bestuur en onze vertegenwoordigende democratie georganiseerd op een schaal, die door burgers en bedrijven als niet zo relevant wordt ervaren.
  3. Dat leven en werken in een groter gebied dwingt een keuze af: òf we passen de bestuurlijke schaal aan die regionale dynamiek aan, dat betekent opschalen, dus herindelen. Òf gemeenten werken zo samen dat ze van die onbalans tussen taken en schaal zo min mogelijk last hebben.
  4. En voor sommige publieke taken geldt al decennia dat een bovengemeentelijke schaal simpelweg efficiënter is. Voor de aanschaf van een dure brandweerauto zijn veel kleinere gemeentes te klein.
  5. Mobiliteit en de eisen van doelmatigheid hebben veel taken naar het bovengemeentelijke niveau geduwd. De decentralisatie van belangrijke rijks- en provinciale taken naar de gemeenten hebben dit proces fors versterkt. Er is risicoverevening nodig, om gespecialiseerde zorg op maat te leveren is een zekere schaal onvermijdelijk. Om mensen met afstand tot de arbeidsmarkt toch aan de slag te helpen moet over de gemeentegrens heen worden gekeken.
  6. Al deze bewegingen werken dezelfde kant op: steeds meer belangrijke beslissingen voor burgers worden bovengemeentelijk genomen. Zes jaar geleden nam een gemeente gemiddeld deel aan acht gemeenschappelijke regelingen en negen privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden.[1] Dat zullen er nu zeker meer zijn.
  7. De vraag is ‘hoe erg is dat?’. Ik spreek wel burgemeester en wethouders die zeggen: er is voor zo’n gemeenschappelijke regeling toch altijd een bestuur of Raad van Toezicht? Daar zitten lokale bestuurders in, die kunnen toch door de gemeenteraad worden aangesproken?
  8. Veel raadsleden hebben het gevoel dat ze alleen nog naar de achterlichtjes van die rijdende trein kunnen kijken. Onderzoek van de ROB liet een paar jaar terug al zien dat veel raadsleden bang zijn de greep op die processen te verliezen.
  9. Dat risico is ook groot. Eigenlijk dreigen bestuur en politiek uit elkaar te vallen. Gemeenschappelijke regelingen worden dan vooral bestuurlijke samenscholingen. Over de keuzes uit politieke opties wordt dan in gemeenteraden steeds minder gesproken.
  • Het is wel degelijk een democratisch tekort. Geleidelijk wordt een belangrijk deel van het budget bovengemeentelijk besteed. Dat holt misschien niet formeel maar wel materieel het budgetrecht van de Raad uit. Misschien nog wel belangrijker: dat de gemeenteraad ook inhoudelijk op grote afstand komt te staan. Neem de uitvoering van de participatiewet. Wat is de toekomst van de sociale werkvoorziening, meestal een gemeenschappelijke regeling. De instrumenten voor re-integratie bevinden zich allang niet meer allemaal op gemeentelijk niveau. De arbeidsmarkt kent geen gemeentegrenzen. En dus gaan de wethouders met hun collega’s van andere gemeenten proberen beleid te ontwikkelen. Waar worden de gemeenteraden nog in gekend? Hoeveel invloed kunnen ze feitelijk uitoefenen?
  • Wat betekent deze situatie nu voor de raadsleden, de dagelijkse bestuurders van gemeenten en gemeenschappelijke regeling, voor de leiding van die regelingen? Voor de griffiers en voor de ambtenaren van gemeenten en gemeenschappelijke regelingen?
  • Dat zij hun stinkende best zullen moeten doen het democratisch gat dat hier opdoemt te dichten. Vanzelf zal dat niet gebeuren.
  • Het vraagt allereerst dat burgemeester en wethouders de Raad nauwgezet informeren over de beleidsdiscussie die in de bovengemeentelijke regeling plaatsvindt. Dus niet wachten tot er door de gemeenteraad een formeel besluit moet worden genomen, bv de jaarlijkse financiële bijdrage aan de regeling. Sterker nog: de formele besluiten op raadsniveau vinden bijna altijd plaats als de knopen bovengemeentelijk zijn doorgehakt. Trek dat debat naar beneden, in de gemeenteraad, waar het thuishoort. B&W dragen daarvoor een eigenstandige verantwoordelijkheid.
  • Veel directeuren van gemeenschappelijke regelingen gaan er van uit dat ze alleen met hun bestuur te maken hebben. Formeel klopt dat. Maar zo’n regeling moet ook lokaal draagvlak hebben, alleen contributie ophalen is daarvoor onvoldoende. Dus moeten directeuren het als hun taak zien raadsleden bij te praten, met hen het inhoudelijk debat aangaan. Zonder zo’n dialoog hangt, ondanks het bestuur, zo’n regeling in de lucht. De voorzitters van die regelingen horen ook het debat met de raden te zoeken. Waar staat in de wet dat een burgemeester-voorzitter van een regeling niet in de andere gemeenteraden, waar hij geen bgm is, die dialoog mag komen voeren?
  • En de raadsleden? Die zouden zoals de ROB in 2015 heeft aanbevolen per gemeenschappelijke regeling één of meer rapporteurs kunnen benoemen, uit hun midden. Die rapporteurs volgen wat er gebeurt in die regeling, laten zich bijpraten door de wethouder of de burgemeester. Volgen de verslagen van het bestuur, spreken af en toe met de directeur. En als ze iets tegenkomen dat relevant lijkt voor de gemeenteraad brengt ze kort verslag uit. Ze rapporteren. De gemeenteraad kan dan besluiten die rapportage op de agenda te plaatsen, wel of niet met een commentaar van het college. En ze kan richtinggevende uitspraken doen waar de vertegenwoordigers van de gemeente in de regeling zich op behoren te baseren.
  • Die rapporteurrol kan ook voor ook voor verschillende gemeenteraden tegelijk worden vervuld, zo helpen de raden elkaar greep te houden op gemeenschappelijke regelingen.
  • En wat merkt de burger eigenlijk van die bovengemeentelijke structuren? Als er iets fout loopt spreekt hij zijn gemeenteraad er op aan. Die wijst vervolgens door naar de gemeenschappelijke regeling. Dan valt de burger in het democratische gat. Gemeenteraden zouden klachten en wensen van burgers over het functioneren van de regeling moeten uitlokken, in kaart brengen en systematiseren. Dan ontmoet de gemeenschappelijke regeling ook echt de volksvertegenwoordiging.
  • In feite gaat dit over het politiseren van het bestuurlijke werk in de bovengemeentelijke regelingen. Niet om de formele democratie, die is meestal wel in orde. Maar om de volle democratie, het debat over de koers, de publieke discussie over missers, kostenontwikkeling, keuzes binnen de regelingen.
  • Interessant is de positie van de provincie. Er is wel financieel toezicht op de gemeenten, maar waarom zou er ook niet zoiets zijn als het stimuleren van democratische verhoudingen tussen gemeenschappelijke regelingen en de gemeenten? Waarom stellen de provincies zich niet actief op achter de gemeenteraadsleden? Dat kan alleen al door good practice te verzamelen en door te geven al alle gemeenten. Maar het kan ook door te onderzoeken hoeveel greep de gemeenteraden eigenlijk hebben op het bovengemeentelijke. En daarover probliek te rapporteren.

Het is alle hens aan dek voor het dichtrijden van het democratische gat. Alleen als alle spelers zich daarvoor inzetten hebben de burger en zijn lokale vertegenwoordigers niet het nakijken.  

[1] Zie bijlage advies Wisselwerking; Raad voor het openbaar bestuur, 2015.